Protección social universal para la acción climática y una transición (ecológica y social) justa
15 de octubre de 2024
1. Con las debidas adaptaciones, siguiendo la estela de la Ley 7/2021, de Cambio Climático y Transición Energética, y enlazando con los compromisos internacionales y nacionales frente al cambio climático, algunas comunidades autónomas, en el ámbito de sus competencias, están adoptando normativa orientada a la adopción de medidas para hacer frente al cambio climático y para la transición energética. Es el caso del País Vasco, que este año ha adoptado la Ley 1/2024, de 8 de febrero, cuyo título “de transición energética y cambio climático” deja clara la proximidad de objeto con la norma estatal. Aunque es imposible realizar un análisis de esta norma en esta entrada web, sí se quiere dar cuenta de su existencia y contenidos, destacando brevemente algunos de sus aspectos más relevantes.
La parte preliminar recoge la justificación de la norma, destacando algunos datos incluidos en los últimos informes del IPCC, entre los que destaca la afirmación de que, sin ningún género de dudas, (…) el cambio climático se debe a la acumulación en la atmósfera de gases de efecto invernadero (en adelante, GEI) resultado de diferentes actividades humanas, fundamentalmente las emisiones procedentes de la quema de combustibles fósiles (petróleo, carbón y gas natural) y la deforestación. Más aún, el cambio climático es la manifestación más urgente y visible de una crisis ecológica mayor que afecta también a la biodiversidad o los ciclos del nitrógeno y fósforo, entre otros fenómenos biogeológicos imprescindibles para el desarrollo de la vida humana en el planeta Tierra. Es por ello que plantea la imperiosa necesidad de adoptar medidas ambiciosas desde la perspectiva medioambiental, fijando varios focos de atención, en particular, como su nombre indica, un cambio de energías, pero también la protección de bosques y ecosistemas o la alimentación sostenible. Es de destacar que esta norma, tanto en esta parte preliminar como en su articulado, pone el foco en el ahorro energético como vía de reducción de emisiones, que es la medida más básica y efectiva -y más fácil de aplicar de lo que parece-, pero que muchas veces es obviada. También es importante destacar que la norma muestra su preocupación por cuestiones sociales como la equidad, la justicia social, el empleo, la protección social y la igualdad de género. Igualmente, por razones obvias, dada la importancia de la transición energética, también presta atención a la industria vasca. No obstante, pese a la inquietud que trasluce, la norma percibe en dicha transición oportunidades sociales, ambientales, económicas y empresariales que pueden cimentar una nueva economía, que genere riqueza y empleo en el nuevo contexto y promoviendo altos estándares de bienestar y cohesión social.
2. Desde el punto de vista formal, la ley consta de 75 artículos, ordenados en seis capítulos, a los que se suman 8 Disposiciones adicionales, una Disposición Transitoria y 9 Disposiciones Finales. Bajando a contenidos más concretos, que a penas se esbozarán, dadas las limitaciones de esta entrada, la ley arranca con un capítulo I que integra las disposiciones generales, que obedecen a una estructura clásica, que facilita la comprensión de la ley. Por lo que respecta a su objeto, es plural, e incluye el establecimiento del marco jurídico para alcanzar la neutralidad climática en Euskadi en 2050, con un compromiso intermedio para 2030, así como aumentar la resiliencia y aprovechar las oportunidades de la transición ecológica en los ámbitos social, empresarial y económico. Las finalidades también son múltiples, y entre ellas se encuentra el ahorro y eficiencia energéticas, el uso de renovables, la descarbonización, la adaptación, el desarrollo tecnológico o la democratización de la energía, entre otras. Igualmente establece una larga serie de principios, entre los que incluye algunos con evidente impronta social, como es acción en materia de energía y cambio climático que promueva la equidad real, la igualdad entre mujeres y hombres, o la protección del medio ambiente en relación con la seguridad de las personas, la calidad de vida y el empleo y bienestar social de la ciudadanía, en especial los grupos vulnerables y la protección de la competitividad de las empresas y del mundo rural. Mención especial quiere hacerse al art.3, precepto en el que la norma, con muy buen criterio, incluye las definiciones de los términos clave que utiliza en su regulación, por lo que merece un comentario algo detenido. Ello se considera muy loable porque realmente la mayoría de términos son nociones de uso habitual en este ámbito, cuyo significado presupone sabido, pero dado que no es así, se generan situaciones de falta de precisión e inseguridad. Por ello, la introducción de las definiciones facilita la comprensión sobre el contenido y alcance de las cuestiones previstas en la norma, lo que es esencial, máxime tratándose de una materia tan técnica como la vinculada a la transición ecológica y energética. Además, el catálogo establecido es muy amplio, alcanzando casi el abecedario completo, dado que incluye 26 definiciones. Entre los términos definidos se encuentran algunos fácilmente delimitables, como “cambio climático” – cambio en el clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante periodos de tiempo comparables-, “eficiencia energética” –la relación entre los resultados obtenidos para la producción de un servicio, bien o energía y los recursos energéticos utilizados para su consecución-, y otros, o “energía procedente de fuentes renovables” –son aquellas que se obtienen a partir de fuentes naturales que producen energía de forma inagotable e indefinida. La biomasa, la energía solar, la energía eólica, la energía minihidráulica, las energías oceánicas son ejemplos de fuentes renovables de energía-. No obstante, otros son más complejos, como el de “infraestructuras críticas” –las infraestructuras estratégicas cuyo funcionamiento es indispensable y no permiten soluciones alternativas, por lo que su perturbación o destrucción tendía un grave impacto sobre los servicios esenciales-, “proyecciones climáticas” –una representación verosímil y a menudo simplificada del clima futuro, basada en proyecciones sobre diferentes supuestos de emisión de gases de efecto invernadero, un conjunto internamente consistente de relaciones climatológicas construido para la investigación de las potenciales consecuencias del cambio climático de origen humano, incorporando hipótesis sobre la evolución demográfica, económica, tecnológica, social y ambiental-, o “servicios ecosistémicos” –conjunto de beneficios directos o indirectos derivados del funcionamiento o regulación de los ecosistemas, incluidos los intangibles-. Por lo demás, se considera que la conceptualización realizada es bastante completa y precisa, y muestra de ello es la definición de “gases de efecto invernadero”, que son definidos como los componentes gaseosos de la atmósfera, tanto de origen natural como generados a partir de actividades humanas, que provocan el efecto invernadero al absorber y reemitir radiación infrarroja. Los reconocidos por la Convención de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático como contribuyentes al cambio climático son, en estos momentos: dióxido de carbono (CO2), gas metano (CH4), óxido nitroso (N2O), hexafluoruro de azufre (SF6), trifluoruro de nitrógeno (NF3) perfluorocarbonos (PFC) e hidrofluorocarbonos (HFC).
El precepto especifica, como es usual, que este elenco de definiciones tiene utilidad “a efectos de esta ley”. Con todo, se considera que podrían tener valor con efectos más amplios, como referencia del significado de las nociones esenciales en esta materia. No obstante, es evidente que, los términos que no son específicos del ámbito climático no pueden ser utilizados fuera de éste, como es el caso del concepto de “vulnerabilidad”, que en el precepto se vincula al cambio climático, pero que en el ámbito socio-laboral tiene un sentido mucho más amplio.
3. El largo capítulo II está dedicado a la Gobernanza, es decir, las estructuras dirigidas a la transición energética. La norma establece los principios de actuación del sector público vasco, dado que está llamado a dirigir la transición energética. Por lo que respecta a los organismos de la gobernanza, se establece un elenco de cierta amplitud. Así, se prevé la constitución de Comisiones de transición energética y cambio climático, en las que se transformarán las anteriores comisiones de sostenibilidad energética, a las que se encomienda la coordinación interna de las administraciones concernidas. Se crea, asimismo, la Oficina Vasca de Transición Energética y Cambio Climático, adscrita al Departamento del Gobierno Vasco competente en materia de energía y cambio climático, que como órgano rector central en la materia, tiene asignadas muy amplias funciones en relación a la transición energética. Por su parte, el Comité Científico en materia de Transición Energética y Cambio Climático está formado por 6 miembros propuestos por los grupos parlamentarios en proporción a su representatividad, entre personas expertas pertenecientes a diferentes disciplinas. Su función es evaluar y hacer recomendaciones sobre las políticas y medidas en la materia, y que ha de realizar y presentar un informe anual que será publicado en el portal web del departamento competente en transición energética. Se integra, asimismo, la participación social, que se desarrollará a través del Consejo Asesor de Medio Ambiente. La norma también incluye la adopción de un Pacto Social sobre Transición Energética y Cambio Climático, a cuyo efecto el Gobierno Vasco diseñará e impulsará un proceso participativo. Otro órgano de gobernanza, en este caso de participación ciudadana, es la Asamblea Ciudadana de Transición Energética y Cambio Climático, que es un foro de reflexión y conocimiento colectivo. La función de coordinación interinstitucional en materia de transición energética y cambio climático se llevará a cabo a través del Consejo Vasco de Políticas Públicas Locales. Por lo demás, se prevé la cooperación con otras comunidades autónomas, regiones y entidades, así como países y regiones en áreas prioritarias, como mitigación, adaptación y desarrollo de tecnologías.
A la Planificación en materia de transición energética y cambio climático se dedica el capítulo III, que prevé tres instrumentos a tal efecto, que son la “Hoja de Ruta de Largo Plazo de Transición Energética y Cambio Climático”, las “Estrategias de transición energética y cambio climático” y los “Planes de clima y energía de los territorios históricos y las entidades locales”, que son oportunamente desarrollados en la norma. Por lo que respecta al sistema de evaluación, seguimiento e implementación, prevé que a los 5 años desde la aprobación de cada estrategia, el departamento del Gobiernos Vasco competente en materia de energía y cambio climático realice un informe sobre el cumplimiento de los objetivos, programas y acciones y, en su caso, propondrá recomendaciones y nuevas medidas. Al término de la vigencia de cada estrategia realizará un informe final en el que puede proponer recomendaciones para el siguiente período.
Capítulo IV, rubricado Neutralidad climática, está dividido en dos secciones, siendo la primera de transición energética y la segunda, relativa a otras políticas sectoriales y territoriales que contribuyen a la neutralidad. Dentro del primer bloque, se recogen las directrices, objetivos y medidas más directamente vinculados con la transición energética, incluyendo la movilidad sostenible. El segundo integra previsiones más relacionadas con materias o sectores específicos, como la economía circular, sumideros de carbono, gestión de patrimonio natural, así como la descarbonización de la industria, el comercio, turismo y sector servicios, actividades agrícolas ganaderas, forestales y pesqueras, urbanismo, edificación y rehabilitación, e infraestructuras públicas.
Por lo que respecta al capítulo V, integra previsiones relativas a la resiliencia del territorio y la adaptación al cambio climático. Éste trata de impulsar un modelo territorial adaptado y resiliente al cambio climático mediante la adopción de un amplio y variado abanico de medidas, relativas a las infraestructuras críticas, a la planificación y gestión del territorio, al sector agroforestal, ganadero y pesquero, a las actividades industriales, de comercio, turismo y otras del sector servicios, a la protección del medio acuático, los recursos hídricos, el patrimonio natural, el sistema de salud, así como a la atención de emergencias y protección civil.
En fin, el Capítulo VI, referido a los Instrumentos transversales en relación con la transición energética y el cambio climático, se divide en dos secciones. En la primera, incluye un importante paquete de medidas relativas al fomento de la investigación, la educación, la competitividad y otros instrumentos transversales, como son la evaluación ambiental de planes, programas y proyectos, el fomento del conocimiento y de la educación, la investigación, desarrollo e innovación, sensibilización e información pública, el Registro Vasco de Iniciativas de Transición Energética y Cambio Climático, la digitalización para la descarbonización, la exigencia de disponer de la huella de carbono a efectos de participar en la contratación pública, la promoción de técnicas y tecnologías, la fiscalidad en materia de transición energética y cambio climático, la perspectiva energética y climática en la normativa y planificación, así como en los presupuestos públicos, el Fondo Social Climático y las inversiones prioritarias. La segunda sección, regula todos los aspectos relativos al canon de energías renovables, que gravará la implantación en suelo no urbanizable de parques eólicos y solares fotovoltaicos, por el impacto adverso que pueda tener sobre el medio natural y el territorio. Este canon grava todas las instalaciones de energías renovables, con independencia de la fecha en la que se establecieron, y su objeto será financiar la conservación, reposición y restauración del medioambiente.
4. En fin, pese a la brevedad exigida, se espera haber podido reflejar la riqueza de contenidos y oportunidad de la Ley vasca 1/2024, examinada. Es cierto que el cambio climático es un fenómeno global y que requiere actuaciones a nivel general, pero no debe olvidarse que lo global se hace de la suma de acciones a niveles más reducidos. Es imprescindible, por tanto, la acción autonómica para hacer frente al cambio climático e impulsar la transición ecológica justa. En el caso de la norma expuesta, la amplitud, ambición y oportunidad de los objetivos y medidas planteadas determina que sea merecedora de un juicio muy positivo.
Margarita Miñarro Yanini.
Profesora Titular acreditada como Catedrática.
Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.
Universidad Jaume I, Castellón IP del Grupo Laborclima.
15 de octubre de 2024