La necesaria implicación de los poderes públicos ante los retos e impactos generados por la transición ecológica para la pesca. Reflexiones al hilo de la STS 3779/2024, de 11 de julio de 2024
11 de abril de 2025
La necesaria implicación de los poderes públicos ante los retos e impactos generados por la transición ecológica para la pesca. Reflexiones al hilo de la STS 3779/2024, de 11 de julio de 2024
11Abr’25
1. Como parte de mi labor investigadora más reciente enfocada al estudio del trabajo decente a bordo de buques de pesca y las posibles respuestas que debería dar el Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social a las limitaciones y retos impuestos por la transición ecológica a la continuidad y viabilidad de la actividad pesquera, los referentes doctrinales consultados ya habían asentado en mí la idea recurrente de que, en lo tocante a la ordenación del espacio marítimo nacional, ha habido un “sesgo” importante a favor de la implantación de la eólica marina en zonas y sitios considerados como caladeros históricos o tradicionales.
2. La conflictividad social generada en las comunidades costeras cuyos gremios de pescadores se vislumbran como los más afectados en los planes de ordenación del espacio marítimo (POEM) han llenado titulares de prensa que de alguna manera lo confirman empíricamente. Pero esto ha sido así –al menos, de momento– hasta que el Tribunal Supremo ha fallado su Sentencia núm. 3779, de fecha 11 de julio de 2024 (Sala de lo Contencioso-Administrativo), con lo cual la relación que aquí exponemos (impactos y retos de la transición ecológica para la pesca – implicación de los poderes públicos) requiere una fundamentación más precisa y necesaria que nunca.
3. La OEM es una competencia del Estado y su delimitación es macroespacial (entiéndase que supone un establecimiento de demarcaciones marinas que abarcan aguas compartidas por dos o más comunidades autónomas). Dadas las implicaciones directas para la actividad de la pesca extractiva, es menester detenerse en lo relativo al desarrollo de las energías renovables marinas en el contexto de la transición ecológica. Los usos destinados al desarrollo de la energía eólica marina están definidos en las llamadas zonas de alto potencial (ZAP), y, con respecto a este ámbito, el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITECO), ha aprobado la “Hoja de Ruta para el desarrollo de la Eólica Marina y de las Energías del Mar en España”.
4. Aun cuando en el discurso literal de los POEM se plantea que responden también a criterios sociales, la realidad es que tienen una visión economicista o mercantil en función de grandes oportunidades de negocios, y su contenido social –sobre todo en lo que respecta a la estabilidad laboral de los pescadores– es escaso. No obstante, hay que tener en cuenta que el fin de estos planes es precisamente la ordenación del uso del espacio físico-geográfico marítimo, considerando las concurrencias y los solapamientos, conflictos y competencia por dicho espacio. Por lo tanto, dicho contenido social es más implícito que explícito, ya que para planificar el espacio hay que tener en cuenta qué usos tiene en la actualidad, quiénes lo usan o se sirven de él, qué poblaciones o comunidades están implicadas (beneficiadas o afectadas por una determinada actividad o una pluralidad de estas), el impacto que generan en el empleo y en la cohesión social y comunitaria, etc.
5. Dadas las características físico-geográficas de nuestro país, en todos los planes se destaca la relevancia de la pesca artesanal para la sostenibilidad y como medio de vida tradicional, pero en general las referencias a la pesca son limitadas o residuales, bajo un enfoque predominantemente orientado a las energías renovables y las actividades recreativas. Se recalca la necesidad de gestionar los posibles conflictos de uso entre la pesca y otras actividades, tales como los nuevos desarrollos proyectados en eólica marina, sin embargo, las soluciones propuestas son de carácter meramente técnico y ambiental, sin profundizar en impactos sociales o laborales.
6. En general, estos documentos de planificación no detallan medidas concretas, mecanismos específicos o políticas claras para abordar los desafíos que enfrenta y enfrentará el sector en el contexto de la transición ecológica, en particular para mitigar los impactos en el empleo pesquero derivados de la instalación de parques eólicos, siempre desde una perspectiva jurídica laboral. En los casos en que estas cuestiones tienen presencia, como, por ejemplo, en el POEM de la demarcación marina (DM) Noratlántica, cabe señalarse que las actuaciones definidas son demasiado genéricas y no se traducen en acciones particulares que aseguren la estabilidad laboral de los pescadores durante la transición ecológica.
7. Por otro lado, tampoco se identifican explícitamente mecanismos de participación directa de pescadores y comunidades pesqueras en la planificación del espacio marítimo, por ejemplo, en la determinación de las zonas para la colocación de esos parques eólicos. De hecho, los pescadores, ya sea a través de las cofradías y otras asociaciones, y las comunidades locales dependientes de la actividad pesquera están prácticamente infrarrepresentados en los mecanismos de diseño, planificación y gestión del espacio marítimo. Únicamente en la referida DM Noratlántica se ha formalizado algún mecanismo puntual de cogestión, pero que no ha encontrado replicaciones consistentes en el resto de las demarcaciones.
8. ¿Se pudiera tildar de inconcebible que en una DM donde la actividad pesquera artesanal, costera y de bajura es mayoritaria en cuanto a cantidad de embarcaciones y personas trabajadoras, no se tenga en cuenta a la pesca a la hora de trazar los polígonos para la colocación de los parques eólicos en el mar? Prima facie, parece que la respuesta sería afirmativa. Pero parece que a efectos de lo que plantea la STS que traemos a colación aquí no lo es. Esta sentencia amerita una valoración tanto desde una perspectiva teórico-jurídica general, como desde una perspectiva procesal y de impartición de justicia en torno a los pescadores potencialmente afectados. Aunque se trata de un contencioso-administrativo y no de un social, es necesario cuestionarse si los poderes estatales (como en este caso, el poder judicial) han sido verdaderamente transparentes, justos, equitativos en su fallo; o si en realidad los pescadores no tienen la razón. Es sin lugar a dudas un tema apasionante para cualquier iuslaboralista, sobre todo por su carácter polémico y espinoso, ya que pone sobre la mesa muchas tensiones entre sostenibilidad ambiental, equidad social y papel del Estado en el contexto de la transición ecológica.
9. En la lógica de la doctrina jurídica general, hay que partir de que el papel de los poderes públicos en la relación entre descarbonización y actividad pesquera se basa en varios principios fundamentales: el principio de desarrollo sostenible, cuya observancia implica que la transición ecológica no puede ignorar los impactos sociales, como la pérdida de empleo en sectores tradicionales como la pesca; el principio de justicia climática, que plantea que los costos de la transición ecológica no deben recaer desproporcionadamente sobre los sectores más vulnerables, como los pescadores artesanales; el principio del papel del Estado social y democrático de Derecho, que exige que los poderes públicos promuevan el trabajo decente y protejan sectores estratégicos como la pesca si se ven amenazados por decisiones estructurales como la descarbonización; el principio de transparencia y participación pública, por el cual los procesos de transición ecológica deben garantizar que las comunidades afectadas participen en la toma de decisiones; y el principio de justicia intergeneracional y equidad territorial, que implica la articulación de las políticas climáticas con medidas de compensación y reconversión para los sectores perjudicados.
10. Quiere decir que estos poderes públicos tienen una responsabilidad activa y no neutral; y que, por lo tanto, no basta con que apliquen la ley; deben asegurar que esta transición no destruya derechos sociales ni genere desigualdades injustificadas. En este caso concreto que se comenta, se trata de un recurso interpuesto por la Plataforma en Defensa de la Pesca y de los Ecosistemas Marinos contra el Real Decreto 150/2023, de 28 de febrero, por el que se aprueban los planes de ordenación del espacio marítimo de las cinco demarcaciones marinas españolas. El foco del litigio está en la DM Noratlántica, aunque el razonamiento judicial es extrapolable.
11. Los pescadores alegan que los POEM, al reservar grandes zonas para energías renovables marinas (eólica offshore), excluyen o limitan el uso pesquero sin considerar adecuadamente sus derechos ni ofrecer alternativas socioeconómicas; asimismo, denuncian falta de información y participación real en el proceso de planificación. El TS desestima el recurso, considerando que el proceso de elaboración de los POEM fue “legal y formalmente participativo”; argumenta que “la ordenación del espacio debe atender múltiples intereses”, y que la pesca “no es el único” a tener en cuenta; y sostiene que “no hay prueba directa de una vulneración desproporcionada del interés pesquero”, y que la pesca sigue siendo posible en otras zonas.
12. En resumen: el TS reconoce el interés legítimo de la pesca, pero le da prevalencia al interés general en la descarbonización y a la planificación marítima plurifuncional, interpretando la participación como un requisito formal y no como un proceso sustantivo; concluye que el plan está motivadamente elaborado y no hace una ponderación exhaustiva de los efectos sobre la estabilidad laboral o la viabilidad de las comunidades pesqueras; y, por lo tanto, tampoco exige al Estado que justifique por qué la pesca resulta desplazada frente a otras actividades menos tradicionales, ni que establezca medidas compensatorias o alternativas socioeconómicas específicas para los pescadores afectados, lo cual genera dudas sobre la equidad y el enfoque socialmente justo de la transición.
13. Desde una óptica jurídico-normativa estricta, el fallo es coherente con el marco legal vigente y por tanto ajustado a Derecho. Pero desde una perspectiva más sustantiva considero críticamente que el poder judicial no actúa como garante activo del trabajo decente en la pesca, sino que aquí el Estado aparece como un agente que prioriza la transición ecológica en su vertiente tecnológica (energía eólica) sin corregir los efectos colaterales sobre los pescadores, lo que podría leerse como un vacío de justicia ambiental y social.
14. Es que, más allá de las debilidades o carencias jurídicas de la demanda presentada por la parte actora, y que lógicamente afectaron la potencia argumentativa del recurso (como puede ser, por ejemplo, la insuficiencia probatoria del daño alegado o el planteamiento de una estrategia jurídica centrada en derechos sectoriales y no en principios constitucionales), hay aspectos de la sentencia que resultan muy cuestionables o, cuando menos, controvertidos, como el hecho simple de no considerar que en actos normativos de planeación estratégica como los POEM los riesgos estructurales para sectores vulnerables deberían ponderarse ex ante, de manera precautoria, lo que visto ex post en esta sentencia se nos presenta como una exigencia muy elevada de la carga de la prueba para la parte actora.
15. Estos análisis nos llevan de la mano a sopesar y valorar la intervención de los poderes públicos en esta sede. La transición hacia fuentes de energía renovables en los buques pesqueros, dada la propia naturaleza del sector de actividad, tiene implicaciones en múltiples niveles de gobernanza, y la acción coordinada entre estos niveles es decisiva en la adopción de políticas capaces de mitigar los impactos negativos en las flotas pesqueras, los pescadores y sus comunidades, particularmente a nivel de la Unión Europea (UE), donde las políticas comunes son clave para lograr sostenibilidad económica, ambiental y social. La implicación de los gobiernos nacionales, regionales/autonómicos y locales, y de las instituciones comunitarias supranacionales, es esencial para garantizar que la transición energética en la pesca sea justa, efectiva y sostenible.
16. A las instituciones comunitarias de la UE les corresponde, entre otras exigencias, liderar la financiación, la coordinación interinstitucional y entre los Estados miembros, y la I+D+i; fomentar un marco normativo uniforme y asegurar que todos los Estados miembros respeten las reglas mínimas en cuanto a emisiones y eficiencia energética; apoyar la investigación en fuentes de energía renovables específicas para el sector pesquero; equilibrar sostenibilidad y competitividad de cara la competencia desleal en los mercados internacionales; y establecer mecanismos de diferenciación competitiva para los productos pesqueros europeos que acceden a dichos mercados.
17. Por su parte, los gobiernos nacionales deben jugar al menos cuatro roles esenciales: 1) financiar e incentivar la transición, o reducir/eliminar impuestos y gravámenes; 2) desarrollar infraestructuras logístico-portuarias claves para abastecer la demanda de fuentes de energía renovables; 3) facilitar la capacitación y apoyar socialmente a las trabajadores afectados por el cierre de caladeros o por la reconversión laboral y profesional; y 4) generar políticas específicas para el sector pesquero y garantizar el desarrollo e implementación de normativas sobre eficiencia energética de flotas.
18. Mientras que a los niveles regionales, comunitarios y locales, las autoridades deben identificar qué tecnologías son más viables para su región o territorio; promover proyectos específicos que respondan a las características de sus costas y condiciones climáticas; fomentar la cooperación y las interfaces; diseñar programas de apoyo a la transición; involucrar a las comunidades pesqueras y formalizar los espacios de diálogo entre pescadores, científicos y autoridades locales; brindar asesoramiento técnico y soporte logístico a las flotas locales y fomentar actividades económicas complementarias que diversifiquen las opciones de ingresos en las comunidades y familias altamente dependientes de la pesca.
19. Pero en todas las medidas y estrategias que se implementen debe estar presente, como hilo conductor indispensable, la intervención necesaria, justa y transparente de los poderes públicos, sobre todo tomando en consideración que muchas de las limitaciones y restricciones a la actividad pesquera generadas por la transición ecológica se entrecruzan o superponen y, por ende, las soluciones que se valoren, requerirán de un enfoque más holístico y no desproporcionado hacia alguna de las aristas de la sostenibilidad.
20. Tomando como punto de partida la contundente declaración del Parlamento Europeo de que “cualquier restricción al acceso a los caladeros tradicionales afecta directamente a los medios de subsistencia de los pescadores de los diferentes Estados miembros costeros de la Unión y a los puestos de trabajo dependientes en tierra”, la llamada que hacemos es hacia la búsqueda de alternativas viables que garanticen el respeto a las zonas de pesca históricas o tradicionales, para que permanezcan libres de la “amenaza de invasión” o desplazamiento por una implantación forzosa y desmedida de parques eólicos marinos.
21. Todo ello sin dudas redunda en la necesidad de avanzar hacia una nueva conceptualización de la OEM, que no solo sea más inclusiva desde una perspectiva social, sino que recoja, entre otros criterios de decisión, la implantación armónica y respetuosa de los parques eólicos en los caladeros tradicionales, de manera que coexistan el desarrollo energético marino y la continuidad de las actividades pesqueras; así como la consideración de la pesca como actividad preferente allí donde su permanencia implique la cohesión social, la resiliencia y, en suma, un modo de vida humano.
22. Lograr la convivencia entre los dos usos representa un desafío, pero también una gran oportunidad para promover un desarrollo sostenible en las comunidades costeras y una justicia climática que atienda al trabajo decente. El conflicto manifestado en las protestas de Burela y otras localidades de Galicia el pasado año, que llegó a la más alta instancia de nuestro sistema judicial, nos deja entonces algunas lecciones de cara al futuro. No basta con pretender una transición ecológica justa y sostenible para pescadores y comunidades afectadas, sino que también hay que lograr que esa transición sea pacífica y transparente; y que, siempre desde el punto de vista del Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, no deje de observar las dos funciones principales de esta materia (proteger o tutelar –a la parte más débil de la relación laboral– y compensar –el desequilibrio entre las partes básicas de dicha relación).
23. No se trata, pues, de “demonizar” la implantación de los parques eólicos o negarnos al imperativo del desarrollo; pero tampoco se trata de defender a ultranza la actividad pesquera con base a un “sentimentalismo” social y cultural. Es cuestión de poner en valor las investigaciones científicas y recabar información relevante para la toma de decisiones; es fijar criterios de compatibilización y de ponderación/jerarquización de usos, intereses y utilidades; es concertar a actores y políticas a los distintos niveles de gobernanza y actuación; es fomentar el diálogo, la participación y el entendimiento. No parece un camino fácil, pero a los iuslaboralistas desde nuestra trinchera nos toca contribuir a despejarlo.
D. Sandys Menoya Zayas,
Doctor en Ciencias Económicas.
Profesor de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social e Investigador del Instituto Universitario de Investigación sobre Justicia, Cooperación y Servicios de Interés General (RELATIO).
Universidad de Málaga.
menoya@uma.es
